Связь зашла в регуляторный тупик

Есть две причины, по которым рынок телекоммуникаций традиционно находится на периферии внимания отечественного истеблишмента. Во-первых, ключевые позиции в отрасли занимают государство (в лице ОАО "Укртелеком") и крупный международный капитал - российский и европейский. Действительно украинскими являются лишь относительно небольшие и маловлиятельные компании. Во-вторых, экспоненциальный рост рынка в 2003 - 2007 нивелировал наличие острых противоречий между его участниками - борьба за долю рынка целиком занимала менеджмент и собственников компаний.
Экономический кризис привёл к сокращению сегмента мобильной связи, крупнейшего по размерам в украинском телекоме, примерно на 10% по итогам 2009 года. Это, в свою очередь, привело к резкому обострению конкуренции на рынке, повышению его "давления" и "температуры". Мало того, анонсированное слияние российского "Вымпелкома" и украинского "Киевстар" означает, что содержанием конкурентной борьбы на украинском рынке становится извечное противостояние крупнейших телекоммуникационных холдингов СНГ - "Вымпелком" и АФК "Система". Их российские акционеры весьма искушены в лоббировании своих интересов, пользуются неограниченной поддержкой Кремля и умеют настойчиво, даже агрессивно продавливать нужные им решения на самом высоком уровне.
Уже сейчас недееспособность украинской системы государственного управления отраслью вынуждает участников рынка апеллировать к внешним центрам влияния. Которые, в свою очередь, задействуют все доступные им инструменты для лоббирования бизнес-интересов своих компаний. В этой ситуации первые лица страны - президент, премьер-министр, профильный вице-премьер, - рискуют снова и снова испытывать похмелье на чужих свадьбах. Какие бы обещания не давали Путину или Стотенбергу украинские визави, реализовать их будет весьма непросто.
Устройство государственной власти Украины никогда не отличалось стройностью и совершенством. Достаточно вспомнить такой локальный феномен, как "президентскую вертикаль" власти, обладавшую значительными полномочиями при практически нулевой ответственности. За пять лет "державотворення" и без того не очень изящная постройка обросла множеством флигелёчков, пристроек и других малых архитектурных форм, зачастую выстроенных под конкретную персону.
В случае отрасли связи приходится говорить о том, что результатом политического противостояния и многочисленных компромиссов стало появление противоречивой, нелогичной и практически неработоспособной системы. В ходе круглого стола "Государство и телеком: кризис управления и поиски выхода", состоявшегося 3 марта этого года, его участники сформулировали основные проблемы государственного управления телекоммуникациями. Приведу три наиболее значимые:
1. В сфере государственного управления отраслью связи сложилась нелогичная и неэффективная конструкция в составе Госкомвязи, НКРС и АМКУ. Имеет место проблема фактического распределения функций Администрации связи между двумя ведомствами в лице Госкомсвязи и НКРС. Следствием этого являются проволочки и несогласованность ведомств в процессе обсуждения и принятия решений.
2. Принципиальной проблемой является потеря НКРС статуса институционально независимого регулирующего органа, равноудалённого от всех без исключения участников рынка. Комиссия низведена до уровня ещё одного, помимо Госкомсвязи, органа исполнительной власти и не имеет возможности играть роль независимого арбитра.
3. Существование Администрации связи в качестве одного из департаментов Министерства транспорта и связи не соответствует масштабу и сложности поставленных перед нею задач. Всё это приводит к тому, что не работают механизмы балансировки интересов участников рынка. Среди которых, повторюсь, есть чрезвычайно влиятельные игроки, готовые использовать внешние силы - Кремль, Брюссель, etc., - чтобы продавливать нужные им решения. Нужно ли это украинскому правительству - вопрос риторический.

Отличной иллюстрацией к ситуации в отрасли является анонсированное слияние "Киевстар" и "Вымпелком". ЗН уже не раз обращалась к этому сюжету (см. 51 и +). Камнем преткновения этого давно ожидаемого и логичного решения акционеров обоих компаний стала судьба "Украинских РадиоСистем" (ТМ Билайн). В результате поглощения в 2007 году "Голден Телеком" бизнес компании включает в себя два равно значимых сегмента - фиксированных сетей и сетей мобильной связи. Исторически в распоряжении "Украинских РадиоСистем" находится значительное количество радиочастот, сопоставимое с таковым у "Киевстар" и "Украинская Мобильная Связь" (ТМ МТС). Если объединённая компания унаследует частоты и Киевстар, и УРС, в её руках окажется свыше половины всего частотного ресурса страны. Для сравнения, у МТС будет около 30% частот, у Астелит - всего 17%.
Антимонопольный Комитет должен обнародовать своё решение относительно возможности этого объединения уже в ближайшее время, до конца марта. Наиболее вероятным вариантом решения АМКУ представляется согласие на слияние с дополнительными условиями в части недопущения монополизации радиочастотного ресурса. Например, запрет на объединение частотного ресурса участников слияния. Но принять решение - полдела, его надо ещё воплотить в жизнь. А с этим у АМКУ традиционно не очень хорошо.
Комитет не первый раз занимается вопросами, связанными с рынком телекоммуникаций. Среди наиболее известных можно вспомнить изучение обоснованности т.н. "платы за соединение" и условий оплаты приземления трафика в сетях конкурентов (интерконнект). Ни в одном из этих эпизодов АМКУ не довёл дело до конца и не вынудил участников рынка изменить правила игры. Высокий риск неисполнения решений остаётся и в последнем случае. Тому есть несколько причин.
Во-первых, управление частотным ресурсом теоретически является прерогативой другого органа власти, НКРС. Антимонопольный комитет не имеет ни желания, ни возможности заниматься регулированием рынка телекоммуникаций. Для этого, собственно, и была в своё время и при активном участии АМКУ создана НКацкомиссия по регулированию связи как отраслевой профильный Регулятор. Однако и сегодня, спустя пять лет после своего появления на свет НКРС не исполняет свою титульную функцию. Дело в том, что до сих пор отсутствует всё необходимое нормативно-правовое обеспечение, предусмотренное "Законом о телекоммуникациях".

В свою очередь у АМКУ нет способа самостоятельно контролировать исполнение решений, связанных с телекоммуникационным рынком. Надзорные и контролирующие функции сосредоточены в Государственной Инспекции Электросвязи (ГИЭ) и Укрчастотнадзоре (УЧН), которые находятся в структуре НКРС. Поэтому для контроля за выполнением решений необходимо привлекать НКРС. Между тем в Комиссии весьма болезненно реагируют на участие Комитета в отраслевых конфликтах, считая это посягательством на свои полномочия. В прошлом эти трения между органами власти уже приводили к затягиванию попыток разрешения конфликтных ситуаций.
Другая практическая проблема это порядок принуждения участников рынка к соблюдению наложенных Комитетом ограничений, буде они пожелают их проигнорировать. Законодательство позволяет АМКУ накладывать очень суровые штрафы, до 10% от выручки. Но формулировка "до 10%" оставляет простор. Можно, десять процентов, а можно и один. Или какие-нибудь вовсе символические цифры. Возможность не дать конкурентам частотный кислород стоит дорого, очень дорого. Легко представить ситуацию, при которой объединённая компания будет регулярно платить штрафы за возможность не исполнять решение Комитета.
Стоит ещё раз обратить внимание, что имеет место нездоровая ситуация. О том, что частотный ресурс распределён весьма неравномерно, известно всем и не первый день. Однако со стороны профильных органов государства не предпринималось никаких шагов для выравнивания ситуации, пока угроза монополизации ресурса не встала во весь рост. К сожалению, НКРС не исполняет функцию превентивного решения проблем, ту самую "регулирование ex-ante", ради которой она и была создана.
После потери своей независимости от Кабмина НКРС Комиссия потеряла своей статус и не получила ничего взамен. В нынешнем виде Комиссия нечто вроде дублёра Госкомсвязи. Очевидно, что иметь два отдельных органа власти для решения текущих задач - чрезмерная роскошь. Необходимо или возвращать ей статус действительного независимого органа власти и соответствующие полномочия для эффективного регулирования рынка, или объединять с Госкомсвязи для создания дееспособной единой Администрации связи.

Традиционные сто дней представляются достаточным отрезком времени, чтобы сделать вывод о способности нового политического руководства страны обеспечить адекватное государственное влияние в отрасли, для этого есть все предпосылки. Возвращаясь к объединению "Киевстара" и "Вымпелкома", можно утверждать, что компромиссное решение должно устроить всех. У "Киевстар" вполне достаточно частот для развития бизнеса, к тому же главную ценность для него представляет фиксированное подразделение "Украинских РадиоСистем". Что же касается акционеров, то для них слияние является инструментом решения затянувшегося конфликта и вопрос о частотах не является значимым.
Поэтому данный вопрос можно рассматривать как пробный камень, с помощью которого новое руководство страны и отрасли сможет составить своё мнение о ситуации в треугольнике АМКУ - НКРС - Госкомсвязи. Невозможность разрешить даже эту, достаточно неконфликтную ситуацию станет сигналом о полной недееспособности существующей системы.